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Introduction

[accroche] La crise économique démarrée en 2008 a révélé des problèmes de coordination des politiques conjoncturelles entre les 19 pays membres de l'Union économique et monétaire (UEM).

[présentation du sujet et problématique] Dernière étape de l'intégration économique européenne réalisée en 1992, l'UEM repose sur l'union économique à laquelle s'ajoute une monnaie unique. Sa création a modifié les règles des politiques conjoncturelles de ses pays membres, c'est-à-dire les décisions des pouvoirs publics visant à agir sur les grands équilibres économiques à court terme. La politique monétaire est centralisée alors que chaque pays dispose de son autonomie budgétaire, il faut donc coordonner ces politiques par des actions concertées au niveau budgétaire. Or, cette coordination est difficile à mettre en place. Pourquoi ?

[annonce du plan] Nous montrerons pourquoi la coordination des politiques conjoncturelles est indispensable depuis la création de la monnaie unique, avant d'expliquer les difficultés de coordination.

I. La nécessaire coordination des politiques budgétaires dans le cadre d'une politique monétaire unique

1. Une politique monétaire unique…

Depuis le 1^er janvier 1999, les pays ayant adhéré à la zone euro sont soumis à une politique monétaire commune menée par la Banque centrale européenne (BCE), indépendante du pouvoir politique. D'après ses statuts, la BCE a pour objectif principal et quasi unique la stabilité des prix, qui se traduit par un taux d'inflation avoisinant les 2 %. Pour atteindre cet objectif, la BCE agit sur les taux d'intérêt auxquels les banques se refinancent auprès d'elle. Ces taux d'intérêt s'appliquent à tous les pays de la zone euro, quelle que soit leur situation économique.

La politique monétaire commune peut avoir des effets différents sur la croissance économique des pays membres de l'UEM. Ainsi, si le taux d'inflation moyen devient trop élevé, la BCE augmente ses taux d'intérêt, ce qui a pour effet de freiner la croissance économique. Or, les écarts d'inflation peuvent être importants entre les pays, comme c'était le cas en 2017 (document 3). Afin d'éviter les effets pervers d'une politique monétaire trop restrictive, les pays membres de l'UEM, qui ont conservé l'autonomie de l'instrument budgétaire, n'ont pas d'autre solution que de mettre en œuvre une politique budgétaire expansive.

2. … nécessite la coordination des politiques budgétaires

Tous les pays membres de l'UEM ne répondent pas de la même manière à un choc économique. Ainsi, un pays qui connaît un ralentissement de sa croissance peut y faire face en augmentant ses dépenses publiques. Cependant, cette hausse a un effet inflationniste sur l'ensemble de la zone euro, ce qui appelle une réaction de la BCE : elle augmente ses taux d'intérêt, ce qui a pour conséquence d'empêcher la reprise de l'activité dans le pays concerné par la récession. Cet exemple nous montre pourquoi la politique monétaire commune nécessite des politiques budgétaires coordonnées. C'est le but du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui encadre les politiques budgétaires des pays membres de l'UEM.

Le PSC est le résultat de la volonté des pays membres de conserver leur autonomie budgétaire au moment de l'adoption de la monnaie unique. D'après ce pacte, les pays de la zone euro ne doivent pas avoir un déficit budgétaire de plus de 3 % du produit intérieur brut (PIB) ni un taux d'endettement dépassant les 60 % du PIB. Si un pays franchit ces limites, la Commission européenne peut entamer une procédure de déficit excessif qui peut conduire à des pénalités pour ce pays (document 2).

II. Les difficultés de la coordination des politiques budgétaires

1. Des situations économiques divergentes

Dix ans après la crise financière de 2008, les situations économiques divergent entre les pays de l'UEM. Ainsi, la croissance économique en 2018 est de 8,2 % en Irlande, mais elle n'est que de 0,8 % en Italie (document 1). Le taux d'inflation en 2017 n'est que de 0,5 % en Irlande tandis qu'il est de 3,8 % en Lituanie (document 3). Le chômage a augmenté de près de 15 points en Grèce et en Espagne entre 2008 (début de la crise) et 2015 alors qu'il a baissé en Allemagne (document 4).

La crise de 2008 a constitué un choc asymétrique dans le sens où elle n'a pas touché de la même manière tous les pays de l'UEM. Pour éviter une récession importante, certains ont été obligés d'augmenter fortement leurs dépenses publiques dans un premier temps. Mais le PSC les a ensuite contraint à réduire ces dépenses afin de limiter un taux d'endettement déjà trop élevé. Cependant, certains États, comme la Grèce, ont encore une dette publique très élevée : 181,1 % du PIB en 2018 malgré un excédent public cette même année (document 1).

2. Une insuffisante solidarité entre les pays de l'UEM

Lors de la crise financière de 2008, tous les pays de l'UEM n'ont pas été touchés de la même manière. Ceux qui connaissaient le plus de difficultés n'ont pas bénéficié de la solidarité européenne, notamment financière, comme l'illustre la façon dont a été traitée la crise de la dette grecque. Les pays de la zone euro ont imposé au gouvernement grec des politiques accentuant la récession, synonyme de chômage et de pauvreté. Cependant, la création d'un fonds de solidarité financière (Mécanisme européen de stabilité, MES), entré en vigueur en 2012, constitue une avancée dans la solidarité, même si ses moyens restent encore limités.

Pour mener une politique conjoncturelle cohérente, la politique monétaire unique pourrait être accompagnée d'un budget européen suffisamment conséquent pour pouvoir relancer les dépenses des pays dont l'activité est trop faible pour atteindre le plein-emploi. Aujourd'hui, le budget européen représente à peine 1 % du PIB européen, ce qui est nettement insuffisant pour mettre en action la solidarité entre les pays de la zone euro.

Conclusion

[bilan] La création de l'UEM a profondément modifié les conditions de mise en œuvre des politiques conjoncturelles pour les pays membres. La politique monétaire menée par la BCE devient commune, mais les États conservent l'autonomie de leur politique budgétaire. Cependant, ces politiques budgétaires sont soumises à des contraintes définies par le PSC. L'existence d'une zone monétaire commune rend en effet nécessaire une plus grande convergence des politiques économiques. Malgré les règles du PSC, les divergences entre les économies de la zone euro restent importantes. Face aux crises financières, la solidarité entre pays de l'UEM n'est pas suffisante. [ouverture] Aujourd'hui, se pose la question de savoir si les pays de la zone euro sont prêts à réformer les institutions de l'Union économique et monétaire pour résister à une nouvelle crise, comme celle liée à la Covid-19.