L’État a-t-il des marges de manœuvre en termes de politiques économiques ?

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L’État a-t-il des marges de manœuvre en termes de politiques économiques ?

Le but principal de la politique économique est de créer des conditions favorables au développement économique. Elle a pour effet de lisser les fluctuations de l’activité économique. Pour cela, elle met en œuvre une action structurelle à long terme qui limite les impacts négatifs des variations de l’activité économique sur la société et une action plus conjoncturelle, à court terme, qui soutient l’activité et incite à l’entreprise individuelle.

1La politique économique


Deux conceptions du rôle de l’État s’opposent. Pour les libéraux, l’État doit laisser les individus ajuster spontanément leurs actions sur les marchés. Au contraire, pour les interventionnistes, l’État doit intervenir pour garantir l’intérêt collectif.

L’observation statistique de l’économie fait apparaître des régularités cycliques de l’activité économique. Des phases d’expansion de la création de richesse sont suivies par des phases de récession. Les à-coups de l’activité ont des conséquences sociales non négligeables sur la vie des agents économiques.

Bien que tous s’accordent sur l’utilité de l’action de l’État, l’efficacité, la nature et l’ampleur de cette action fait débat. Dans le contexte actuel, la politique économique des États subit des contraintes fortes institutionnelles et financières.

A Le libéralisme, l’interventionnisme


Évolution du rôle de l’État et doctrine économique

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Source : Frédéric Ginoux

Le libéralisme est une doctrine qui consiste à penser que les individus, en recherchant la satisfaction de leurs intérêts égoïstes, optimisent l’utilisation des ressources économiques rares dont ils disposent. Ainsi, pour le bénéfice de tous, la somme des intérêts individuels conduit au bien-être collectif.

• L’autorégulation des activités économiques individuelles par le marché suivant la loi de l’offre et de la demande est optimale car à l’équilibre, il n’est pas possible d’améliorer la situation d’une personne sans détériorer celle d’une autre. Toute intervention de l’État introduirait un déséquilibre sur le marché.

• Par conséquent, l’État doit limiter son action aux fonctions dites « régaliennes » c’est-à-dire, assurer la défense des biens et des personnes en veillant au respect des règles de la concurrence. On parle alors « d’État gendarme ».

L’interventionnisme est le fruit d’une position contraire d’après laquelle la somme des intérêts individuels n’est pas l’intérêt collectif. Certains individus se comporteraient en prédateurs sur les ressources, ce qui générerait des gaspillages au détriment de l’intérêt collectif.

• Il y a un point de vue moral sur l’activité économique suivant lequel les plus forts doivent assistance aux plus faibles afin que chacun soit garanti contre les risques de vieillesse, de maladie et de perte de moyens de subsistance.

• Enfin, en assurant une redistribution équitable des richesses, l’État maintient la cohésion et la paix sociale.

• C’est donc à l’État de prendre en charge l’intérêt collectif. L’État doit étendre son action pour devenir ce qui est appelé un « État providence ».

B Les finalités et les objectifs des politiques économiques


Trois fonctions économiques principales de l’État peuvent être retenues :

affecter des ressources à court terme par ses dépenses de fonctionnement et à long terme par ses investissements structurels ;

redistribuer des revenus grâce notamment à l’action fiscale et à l’allocation de revenus de transferts ;

stabiliser l’évolution économique par son action budgétaire, c’est-à-dire en augmentant les dépenses pour soutenir l’activité économique en période de récession et en les réduisant en période de croissance.

La politique économique désigne l’ensemble des choix d’action de l’État pour corriger les déséquilibres économiques et promouvoir un développement durable.

Les objectifs de la politique économique consistent principalement à maintenir « les grands équilibres », c’est-à-dire :

assurer une croissance économique forte et durable mesurée par l’accroissement annuel du PIB ;

maintenir la stabilité des prix mesurée par l’évolution du taux d’inflation ;

diminuer le chômage mesuré par l’évolution du taux de chômage ;

maintenir les équilibres extérieurs mesurés par le solde des transactions courantes ou le taux de couverture.

C La politique structurelle


Elle regroupe l’ensemble des actions à long terme qui modifient les structures économiques pour améliorer les performances globales de l’économie.

Les éléments de la politique structurelle sont :

Les dépenses publiques de recherche et développement

La France y a consacré en moyenne 2,26 % de son PIB en 2012 (Banque Mondiale). L’union européenne incite les États à dépenser 3 % de leur PIB dans la recherche (stratégie Europe 2020). Elle dispose de plusieurs programmes-cadres pour orienter l’effort de recherche (budget 50,5 milliards d’euros de 2007 à 2013). L’UE contribue au financement de plusieurs projets de coopération industriels comme Airbus, ITER et Galiléo. La recherche est un élément clé de la compétitivité des entreprises car les échanges de produits manufacturés des pays développés portent sur des produits à forte valeur ajoutée.

Les dépenses dans la formation professionnelle

Elles représentent en 2011, pour la formation continue et l’apprentissage, 31,7 milliards d’euros, soit environ 1,6 % du PIB.

La protection de l’environnement

Elle contribue au bien-être des citoyens. Elle est donc favorable à leur créativité. Au côté de l’action des États, l’Union européenne a construit une véritable politique de l’environnement qui permet d’agir dans la gestion des déchets, la réduction des nuisances sonores, la lutte contre les pollutions atmosphériques ou des eaux, les risques industriels et la protection de la nature. Parmi les fonds mobilisables, on peut citer le programme LIFE + (instrument financier pour l’environnement). En 2010, il a financé 183 projets pour 244 millions d’euros.

La politique d’aménagement du territoire

Elle consiste à financer de grandes infrastructures comme les voies de chemin de fer, les aéroports ou encore la politique de la ville avec la construction de logements sociaux. Depuis 1980, une part de plus en plus grande des investissements est prise en charge par les collectivités locales, notamment la région. L’Union européenne joue également un rôle dans l’aménagement des territoires. Par exemple, elle cherche à réduire les inégalités de développement entre ses régions. Elle dispose pour cela du fonds de développement économique régional (FEDER). Il représente 43,3 % du montant européen investit en France entre 2007 et 2013 avec 10,1 milliards d’euros de dépenses.

D L’expansion, la récession, la dépression


Fluctuations économiques

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Source : Frédéric Ginoux

L’expansion est une hausse de l’activité économique sur une période. Elle est marquée notamment par une progression du PIB.

La récession est une diminution du taux croissance de l’économie sur une période limitée. Techniquement, il est admis qu’une récession est la succession de deux trimestres de diminution du PIB.

La dépression est une diminution du PIB sur une longue période. C’est une situation heureusement rare mais redoutée car ses effets sur l’emploi sont durables et il est difficile d’en prévoir les modalités de sortie.

L’État peut mener des politiques économiques dites « contra-cycliques » pour lisser les à-coups de l’activité économique en soutenant ou en freinant l’activité au moment opportun.

Les instruments de la politique contra-cyclique sont la politique budgétaire conjoncturelle et la politique monétaire. La première est de la responsabilité des États, la seconde est menée par les banques centrales. Dans l’Union européenne, c’est la Banque Centrale Européenne qui est en charge de la politique monétaire.

E La politique conjoncturelle


La politique conjoncturelle est l’ensemble des actions à court terme pour stabiliser l’économie. Cette politique s’appuie principalement sur la politique budgétaire des États et la politique monétaire de la banque centrale.

La politique monétaire est l’ensemble des actions de la banque centrale sur la monnaie pour réguler l’activité économique.

Dans l’Union européenne, la politique monétaire des pays qui font partie de la zone euro est menée par la banque centrale européenne (BCE). La BCE est indépendante du pouvoir politique des États. Sa mission principale est de maintenir le pouvoir d’achat de l’euro et par conséquent de maintenir la stabilité des prix. Pour cela, elle fait varier la quantité de monnaie disponible dans l’économie (masse monétaire) pour qu’elle corresponde aux besoins de paiement et de financement des agents économiques.

Trois instruments de la politique monétaire :

Les réserves obligatoires imposent aux banques commerciales d’accorder des crédits à leurs clients proportionnellement à leurs réserves (fonds propre dont disposent les banques). Si le montant des réserves rapporté au montant des crédits dépasse le taux de réserve obligatoire, les banques doivent acheter de la monnaie auprès de la banque centrale (ou diminuer les crédits accordés). Si les banques diminuent les crédits accordés, cela ralentit l’activité économique.

Les taux directeurs appliqués aux banques commerciales qui se financent auprès de la banque centrale influencent le coût du crédit. Les banques commerciales reportent ce coût sur leurs clients car elles leur appliquent des taux d’intérêts d’emprunt supérieurs aux taux directeurs. Les taux directeurs déterminent donc le coût des crédits qu’elles offrent. Une augmentation des taux directeurs décidée par la banque centrale entraîne ainsi une augmentation des taux d’intérêts pratiqués par les banques commerciales. Or, la hausse des taux d’intérêts n’encourage pas le recours au crédit bancaire pour financer les investissements des autres agents économiques. Ainsi, la hausse des taux directeurs freine la croissance, la baisse l’accélère (cette politique monétaire est dite « conventionnelle ». Elle est encore privilégiée par la BCE par rapport à la politique d’« open market »).

À savoir

L’assouplissement quantitatif, appelé également « quantitative easing (QE) », est une politique monétaire de soutient à l’activité menée par la banque centrale. Elle consiste à racheter des titres publics (donc de la dette publique) aux banques commerciales, ce qui a pour effet d’augmenter les liquidités disponibles dans le circuit économique. Ainsi, la BCE a prévu d’injecter 60 milliards d’euros par mois de mars 2015 à septembre 2016 dans l’économie européenne.

La politique d’« open market » consiste à placer sur le marché interbancaire (marché financier réservé aux banques) des titres émis par les États (bon du Trésor). La vente de ces titres entraîne une diminution de la masse monétaire disponible pour effectuer des paiements ou pour financer les investissements des agents privés.

La politique budgétaire est l’ensemble des choix d’action sur les dépenses publiques, le niveau des prélèvements obligatoires et de l’endettement qui influencent la conjoncture économique.

Attention

La dépense publique est l’ensemble des dépenses engagées par les administrations publiques (système européen de comptes (SEC95)). En plus du budget de l’État, on ajoute donc les budgets des collectivités territoriales et de tous les établissements publics.

Observez les choix budgétaires

Le principal poste de dépense est de loin l’action sociale suivi par les dépenses de santé et les dépenses générales des administrations. L’éducation n’est que le 4e poste de dépense.

Ventilation de la dépense publique par fonction (2011)

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D’après l’Insee.

La politique fiscale détermine le niveau de prélèvement sur les richesses créées pour financer les dépenses appelées taux de prélèvement obligatoire.

Répartition des prélèvements obligatoires par type de prélèvement en 2011

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Source : Insee, comptes nationaux.

Le solde budgétaire est la différence entre le montant des recettes et le montant des dépenses. Si ce solde est négatif, les dépenses publiques sont supérieures aux ressources. Dans ce cas, pour équilibrer le budget et financer les dépenses, l’État emprunte et contracte donc une dette. Avec le temps, si la dette publique n’est pas remboursée, la charge des intérêts financiers augmente mécaniquement. En effet, la dette passée s’ajoute à la dette de l’année. Pour réduire la dette au budget suivant, l’État peut augmenter les obligatoires et réduire les dépenses.

Pour lisser les fluctuations économiques conjoncturelles, les États ont le choix entre deux types de politiques budgétaires : la politique de relance par la demande ou la politique de stabilisation dite « de rigueur ».

La politique de relance consiste à soutenir la demande grâce à la dépense publique et à la politique fiscale. L’État cherche à augmenter le PIB en augmentant la demande auprès des entreprises, et par conséquent la consommation. Pour cela, il agit ponctuellement pour faire croître les revenus disponibles des ménages. En allégeant les prélèvements fiscaux, l’État peut également augmenter ses dépenses, ce qui accroît la demande auprès du secteur privé. On distingue deux types de dépenses : les dépenses de fonctionnement et celles d’investissements. Ces deux types de dépenses n’ont pas le même impact à long terme sur la croissance. Les premières sont difficilement réversibles tandis que les secondes agissent sur les structures de l’économie à plus long terme.

La politique de stabilisation (ou de rigueur) est le contraire d’une politique de relance. Elle se justifie en particulier quand il faut faire diminuer la demande pour faire par exemple baisser le niveau général des prix.

L’évolution des dépenses publiques montre une augmentation structurelle des dépenses de protection sociale et du poids financier de la dette publique (charges d’intérêt) pour une diminution des investissements et du coût de fonctionnement.

Évolution de la structure de la dépense publique entre 1960 et 2012

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D’après l’Insee, calculs DG Trésor.

L’évolution structurelle est à l’origine de l’accroissement du poids des dépenses publiques dans le PIB depuis 1960. À partir de 2010, les dépenses publiques augmentent à nouveau (56,4 % en 2010 contre 57,7 % du PIB en 2014, d’après data.lesechos.fr).

La dépense publique dans le PIB depuis 1960

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D’après l’Insee, calculs DG Trésor.

L’évolution structurelle des dépenses publiques de la France est comparable à celles des pays de l’Union européenne. Cependant, elle appartient à un groupe de 11 pays dont le poids de la dépense publique est supérieur à 50 % du PIB. En 2013, les dépenses publiques représentaient en France 57,1 % du PIB (d’après Eurostat).

Dépense publique totale par État membre de l’UE en % PIB (2006, 2009)

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D’après Eurostat, calculs CAS.

2Les contraintes pesant sur les politiques économiques dans la zone euro

A La coordination des politiques économiques


Les pays de la zone euro

La zone euro a été créée en 1999 (traitée de Maastricht par 11 des 15 pays de l’UE). Ces 15 pays ont été rejoints successivement par la Grèce, la Slovénie, Chypre, Malte, la Slovaquie et l’Estonie en 2011, la Lettonie en 2014 et la Lituanie en 2015. La Suède et le Danemark n’adoptent pas l’euro pour l’instant ; le Royaume-Uni ne participe pas à la monnaie unique.

La politique monétaire de la zone euro s’applique à des pays dont les situations économiques sont très différentes. Cette diversité est liée aux différents élargissements de l’Union européenne après 2004. La récente crise de la dette grecque de 2009-2010 est le révélateur de cette diversité. En Europe, il est possible de distinguer 4 familles de modèle économique, du modèle nordique des pays scandinaves (très interventionniste) au modèle anglo-saxon (très libéral). Dans l’Union européenne, cohabitent des pays qui font partie de la zone euro (17 pays dont la France), d’autres qui n’en font pas partie comme le Royaume-Uni, des pays très endettés, d’autres peu, des pays industriels comme l’Allemagne et d’autres qui le sont moins. Les besoins en financement de ces économies sont très différents, ce qui rend la définition d’une politique monétaire unique difficile et une coordination des politiques monétaires des banques ­centrales dans l’UE nécessaire.

L’efficacité de la politique monétaire de la BCE est liée au fait que de nombreuses entreprises sont encore de taille modeste. Elles dépendent du financement bancaire dont les conditions de crédit sont sensibles aux taux directeurs. Le crédit bancaire aux entreprises représente 90 % du PIB dans la zone euro. En raison de la crise financière, les crédits bancaires se sont contractés et le contrôle sur les activités bancaires a été confié à la BCE en 2012 par les 27 membres d’une union bancaire (effective depuis 2014 sauf pour le Royaume-Uni et la République tchèque, non signataires).

B Le financement du déficit budgétaire


Les capacités d’action budgétaire sont limitées à cause du poids des dépenses publiques par rapport au PIB. Il est difficile de réduire le montant des dépenses et la charge des intérêts de la dette augmente son poids.

La dette publique de la France est de 1 949,5 milliards d’euros en 2013, soit 92,2 % du PIB. Au troisième trimestre 2014, elle est de 2 031,5 milliards d’euros soit 95,2 % du PIB indique l’Insee.

L’explosion de l’endettement des pays riches

Rapport dette/PIB des pays de l’OCDE

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Source : OCDE.

Le financement de la dette publique s’opère soit par l’emprunt, soit par les prélèvements obligatoires. Les taux de prélèvements obligatoires sont déjà élevés (la part des prélèvements sociaux en est la principale raison) au risque de décourager l’investissement privé. Il ne semble guère y avoir d’autres choix en l’absence de croissance que de diminuer les dépenses au risque d’aggraver la conjoncture par une politique de rigueur qui diminue la demande.

Taux de prélèvements obligatoires en France, dans les pays de l’OCDE* et dans l’UE depuis 1965 (en % de PIB)

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Source : statistiques des recettes publiques de l’OCDE, 2011.

* En excluant Australie, Japon, Pays-Bas et Pologne en 2010 (information non disponible).

La politique d’« open market » nécessite la confiance des investisseurs dans les capacités de remboursement des États. C’est l’annonce par le gouvernement grec d’une sous-évaluation de l’endettement du pays de 10 % pour une dette de 115 % du PIB qui a déclenché l’affolement des marchés et la crise des dettes souveraines des États en Europe. De plus, la transformation de la dette des États en titres négociables sur les marchés (on parle de titrisation de la dette) sont des opérations financières complexes et opaques qui comportent un risque pour le système financier en cas de défaillance de l’emprunteur. Ces opérations entraînent également une perte de souveraineté des pouvoirs publics face à leurs créanciers. Pour prêter à la Grèce, les créanciers ont exigé des taux d’intérêt supérieurs à 10 %, ce qui a aggravé la situation financière de ce pays. De difficiles négociations sont en cours entre la BCE et le nouveau gouvernement grec élu le 25 janvier 2015.

Enfin, dans une économie mondialisée, la contrainte extérieure pèse sur les libertés d’action de l’État. Pour qu’une relance de l’activité par des dépenses budgétaires soit efficace, il faut une action concertée des partenaires commerciaux. Sinon, la balance commerciale risque d’être gravement détériorée sans amélioration de la situation intérieure, comme ce fut le cas pour la politique de relance de la France en 1982. Cependant, dans le cadre de la mondialisation, les économies sont devenues interdépendantes et pour être efficaces, ces politiques demandent donc une coordination avec les principaux partenaires commerciaux.

Le pacte de stabilité de croissance (PSC) européen adopté en 1997 (traité d’Amsterdam) est un instrument de coordination budgétaire. Si les projections de déficits publics d’un État dépassent les objectifs annoncés, les ministres des Finances (conseil Ecofin) adressent des recommandations pour redresser les finances publiques. En plus des recommandations qui tiennent compte du contexte économique de cet État, si le déficit public de l’année dépasse 3 % du PIB, la BCE est chargée de mettre en œuvre des sanctions sous forme d’amende. Ainsi, le pacte de stabilité limite les capacités des pays de la zone euro endettés à mener des politiques de relance financées par un accroissement des déficits, donc une augmentation de l’endettement. Pour autant, malgré l’existence du pacte de stabilité, l’endettement des pays de la zone euro a augmenté et un nouveau traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Il engage les États à voter des budgets équilibrés ou en excédent en contrepartie de la solidarité financière des autres membres (c’est ce qu’on appelle « la règle d’or » du pacte de stabilité).